原国务院法制办副司长赵威：“立法计划与法规清理存在脱节”

2024年9月，原国务院法制办协调司副司长赵威著述的《法规清理、法规汇编、法规规章备案三项法律制度研究》（代科卉|图）

2024年9月，国务院公布了新的《法规规章备案审查条例》，自2024年 11月1日起施行。

原国务院法制办协调司副司长赵威著述的《法规清理、法规汇编、法规规章备案三项法律制度研究》，也在同月出版。

赵威多次参与法规、规章备案规定起草工作。他生于1941年，1966年从吉林大学法律系毕业后,辗转于中国科学院哲学社会科学学部、国际问题文献研究所、国家图书馆和原国务院法制局，36年职业生涯始终与法律相关。

早在国务院法制局工作期间，赵威便萌生了为“三项法律制度”著书的念头，但忙于工作迟迟未动笔。退休后，他想做的事太多，“心始终没静下来”。直到2022年，伴随着听力下降，病症增多，赵威意识到，留给自己的时间不多了，再不记录下那些历史前尘，“知道的人只会越来越少”，终于提笔。

他的前同事，现任全国人大常委会法工委主任沈春耀为书作序，称其“不仅让我们看到当年所成之‘事’，更让我们看到成事之‘人’”。2024年12 月12 日，南方周末对话赵威，希望触摸“成事之事”，也走近“成事之人”。

“一辈子没离开过法”是赵威常挂在嘴边的话。采访以此为始，也由此而终。

迈出关键一步

南方周末：为什么会写有关“三项法律制度”的书？

赵威：在调任原国务院法制局之前，我在国家图书馆工作，大部分精力都花在了法律图书和相关法律问题的研究上。在那里，我翻阅了1911年至1949年间馆藏的万余种法律图书，逐本撰写提要，主编出版了《民国时期图书总目》的法律分册。

1986年6月，应老同事之邀，我加入了重建的国务院法制局，在法规监督检查司任职，负责“法规清理、汇编、备案”这三项法律制度的工作。这一干就是16年，直到2002年退休。这些年来，法制局改为法制办，后来又在 2018 年机构改革时与司法部合并，身边同事来来去去，许多工作细节只有我经手过。因此，在职时我就想着，一定要把这段历史写出来，否则它就会被尘封在记忆中，无人知晓了。

南方周末：你所在的机构在原国务院法制局中扮演什么角色？

赵威：事实上，法制局成立最初的机构方案，没设立这个司，因为大家觉得法制局应该将主要精力放在立法工作上，后来应当时的国务院秘书长要求才设的。这主要是考虑到当时已制定了大量法律、法规，但执行情况不理想，需要加强监督落实。

法制局内部对这个司的职能设置也一直有不同看法。有的同志认为法制局没有监督职能，反对搞执法检查；也有人认为，法制局把法规规章备案工作揽在手里是一大错误。也许是这些原因，我们司的名称经历了多次变更：最初叫法规监督检查司，后来先后改为法规检查司、政府法制监督司、政府法制协调司。

南方周末：名称改了，主要承担的职责有变化吗？

赵威：几乎没有变化。主要做的包括法规清理、法规汇编、法规规章备案、行政执法监督检查、编写法规情况反映、协调部门职能交叉导致的规章矛盾，以及行政复议、仲裁等。

以协调职能为例。那时，部门之间职责划分不清，各自出台的文件“打架”现象时有发生，比较乱。我司的工作重点就是把相关部委拉到一起，协调处理，并对相关的文件调研、审议和修改，确保其符合国家的整体法律框架。如果实在协调不了，只能请国务院秘书长出面解决。

南方周末：法规汇编的重要性常被忽视，你认为它的意义何在？

赵威：新中国成立以来，行政法规多以“通知”形式发布，法规汇编领域乱象丛生：名称混乱不一、内容混杂，编辑出版更是无序，社会上流行的法规汇编多达几百种，质量参差不齐。

1980年代末，国务院各部门和地方政府急需统一、权威的法规文本，来指导社会和经济发展，但国务院无法及时提供标准文本，逼得许多部门和地方政府自印活页法规以供应用。不少省的法制机构直接致电催问，何时能出版可供及时应用的法规汇编。在这样的背景下，《中华人民共和国新法规汇编》应运而生，这是国务院第一次肯定的法律汇编，年发行量曾达30万册。

自1988年第一辑出版后，法规汇编工作走向常态化，填补了法规发布标准化的空白，使行政法规发布更加权威、统一，也为政府法制建设迈出了关键一步。

协调方式主要是打电话

南方周末：你们司也负责法规规章备案工作，那国务院系统的法规规章备案工作是如何建立起来的？

赵威：自1980年代起，随着国务院各部委和地方政府有了制定规章的权力，规章数量速增。时任国务院副秘书长王书明提出“规章必须管起来”，我们便开始摸索，探索后发现，全国人大常委会已有了法规备案的工作经验。

1987年初，我一个人带着介绍信去了全国人大常委会，和人大干部交流后发现，他们虽然搞了备案，但基本是“备而不审”，材料收集后就锁进柜子，缺乏实质性的审查程序。同时，实际操作中问题很多，如地方报送的材料有的没盖章，程序混乱，报送单位也不统一。

后来，我们在起草文件时，借鉴和吸收了他们的内容。1987年3月7日，经批准，《国务院办公厅关于地方政府和国务院各部门规章备案工作的通知》（下称通知）正式下发，就这样，国务院系统规章备案制度从此诞生。

南方周末：通知里没有提到地方性法规向国务院备案，这是什么原因？

赵威：虽然法律明确规定，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，但由于缺乏程序规定，国务院也无权直接给地方人大及其常委会发文，规定有关备案事项，工作便没法开展。没想到，通知出台半个月后，全国人大常委会办公厅主动找了过来，希望联合发布地方性法规备案工作的通知，这样可以更好地管理法规、规章。

双方磋商后进展迅速，全国人大常委会办公厅很快送来会签文件，国办领导迅速完成签批。会签文件返回后不到一周，即1987年5月25日，全国人大常委会办公厅、国务院办公厅就联合下发了关于地方性法规备案工作的通知，由此奠定了现行备案制度的基础。

南方周末：两份通知都没有提到审查，备案后是如何审查和纠错的？

赵威：最初，我们没有强调对规章的监督审查，而是采取“先管起来”的策略，许多业内人士也将规章备案制度视作一种文档管理活动。后来，我们意识到审查不可或缺。由于审查量大，我们将收到的规章分给各个司局去审，待司长签字后再返回我们这里处理。

如果发现规章之间存在矛盾，我们就来协调。协调的方式主要是打电话，而不是发正式函件。这是因为若国务院直接发文，会给部门造成很大的压力，影响他们政绩考核。我国是单一制国家，上级说了还是管用，一通电话就能解决问题。

比如，郑州曾有一项规定，对馒头制作和销售进行严格管控。我们认为这个规定过于细化，打电话给他们，他们随即撤销了。

赵威曾任原国务院法制办协调司副司长。（受访者供图）

清理周期不规律

南方周末：除了备案，法规规章清理也备受关注，你个人多次参与法规清理，能否介绍下我国法规清理的情况？

赵威：新中国成立后，政务院发布了大量法规文件，但随着社会变迁，这些法规文件逐渐出现重叠、矛盾或过时的情况。1955年2月，周恩来首次提出“及时清理各项法规”的要求，这为中国法规清理制度奠定了基础。次月，当时的国务院法制局根据指示提交了报告，明确了法规整理和编纂的业务，于1956年9月25日得到国务院批转。我国的法规清理制度也就此诞生，但清理周期并不固定。

我第一次参与法规清理是1983年。这是我国时隔28年后第二次法规清理。清理工作涵盖了1956年至1983年间的法规文件，时间跨度大，法规积压多，矛盾突出。我参与时清理工作尚未完成，主要负责组织协调，包括制定清理目录和研究清理范围。这次共清理了3334件行政法规、约2万件国务院部门规章和2万多件地方性法规、规章。

南方周末：清理的标准是什么？

赵威：总结来看，法规清理主要聚焦于三类问题：其一是过时规章，因社会发展而明显不适用；其二是与上位法冲突的规定；其三是规章间的逻辑不协调。针对这些问题，法规清理会采取废止、宣布失效或修订等处理方式。

南方周末：在法规、规章清理中，我们常常能看到废止和失效两种处理方式，他们的区别是什么？

赵威：1983年国务院第二次法规清理时将“明文作废”改称为“明令废止”，将“实际失效”改称为“宣布失效”，二者都有失去效力、不再执行之意，但适用场景不同。

明令废止适用于那些不再适应改革形势发展需要的法规。例如,《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》中“企业必须保证完成国家下达的各项经济计划”等规定，已不适应当前形势发展，因此被命明令废止。

宣布失效主要针对调整对象已消失或适用期已过的法规。例如1955年国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》，到2000年时，短缺现象已不复存在，该“办法”的调整对象已经消失。因此，在2000年法规清理时，该法规被以国务院文件形式宣布失效。

南方周末：在你看来，法规清理目前还存在哪些问题？

赵威：首先，法规的清理周期缺乏规律性。改革开放以来，我国已开展三十余次法规清理。经统计，其间隔时间最长达 7 年，最短的一年内进行了4次。各地方、各部门摸不清法规清理的间隔时间到底多长合适，这给法规规章清理出了难题。

其次，缺乏法规清理的专业队伍。过去，国务院法制办虽设有备案处，但没有法规清理处。地方政府也是如此，从未设立过专门的法规规章清理机构。由于缺乏专职机构，清理任务往往由其他部门兼顾，或临时组建队伍来处理。这导致法规清理工作在理论研究和整体掌控上缺乏系统性和深度。

最后，立法计划与法规清理工作脱节。实践中，相关部门在编制立法计划时，往往未充分考虑法规清理的情况，导致新旧法规之间出现重复、矛盾和不协调等问题。

南方周末：你有什么建议？

赵威：法规清理工作已走过近70年历程，历经三十多次清理实践，应该说实施这项制度已积累了不少经验，在清理程序、内容、间隔时间、问题处理形式等方面都形成了较为明确的规范，起草和制定法规清理规定的条件已经成熟。但遗憾的是，至今每次法规清理仍以文件形式启动，没有实现法制化。

目前，法规汇编制度已经出台《法规汇编编辑出版管理规定》，而始于20世纪80年代的规章备案制度也已制定了《法规规章备案审查条例》。建议有关机关尽快着手起草法规清理条例，推动这项法律制度真正实现法制化。

南方周末记者 杜茂林 南方周末实习生 代科卉

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